Planificación urbana y Geografía
A medida que los países se van desarrollando la población tiende a concentrarse en determinados puntos, las ciudades, que tienden a crecer de forma anárquica. Se hace, así, necesaria la planificación urbana, una planificación hecha desde los poderes públicos para ordenar el crecimiento. Pero ¿Es este proceso inevitable?
Conviene recordar que, según Naciones Unidas, en 2008 la población mundial pasó a ser mayoritariamente urbana, un hito que refuerza el debate planteado. UN DESA ya lo había anticipado en sus perspectivas urbanas, documentando el desplazamiento desde el campo hacia las ciudades en todas las regiones. Europa Occidental, con España entre los países más urbanizados, presentaba entonces porcentajes muy superiores a la media mundial, lo que hacía más urgente una ordenación eficaz.
En principio la urbanización, en sí, sería algo positivo, ya que al concentrar a la población los servicios se encuentran más «a mano». El único aspecto negativo sería que este crecimiento se hiciese de manera desordenada, pero no se tiene en cuenta el impacto del abandono del mundo rural.
Hay que reseñar que el crecimiento urbano, por espontáneo que sea, responde siempre a una lógica, la de obtener el máximo beneficio. Así, la ciudad crece de manera que optimiza la inversión económica que se hace en ella. Sin embargo, cuando este crecimiento no está organizado se satura con rapidez, haciendo el entorno invivible de tal manera que las ventajas de localización desaparecen. Se entra en rendimientos negativos. Cuando el espacio urbano no está ordenado la movilidad dentro de él se reduce, especialmente en las zonas centrales de la ciudad. Así, para conseguir que estas zonas sigan activas se hace necesario ordenar el crecimiento, de tal manera que no interfiera con las actividades ya establecidas en el centro urbano. Esto conlleva la segregación de determinadas actividades, la concentración de funciones y, llegado el caso, la prohibición de determinadas infraestructuras. De esta manera la planificación se convierte ya no en la ordenación del crecimiento urbano, si no en el control del crecimiento económico.
En España la ordenación se articula habitualmente mediante el Plan General de Ordenación Urbana municipal, desarrollado por Planes Parciales y Planes Especiales para ámbitos y funciones concretas. El sistema emplea la clasificación del suelo en suelo urbano, urbanizable y no urbanizable, incluyendo protecciones ambientales, culturales o productivas cuando procede. Sobre esta base actúan instrumentos supramunicipales autonómicos, como Directrices o Planes de Ordenación Territorial, que coordinan usos e infraestructuras entre municipios contiguos.
Es curioso constatar como la ideología liberal, que pretende que actúen sin trabas las actividades económicas, ya que estas tienen en sí un orden intrínseco, son las más activas a la hora de promover el ordenamiento urbano, es decir, en poner trabas a la libertad económica.
Hay que recordar que industrialización y concentración urbana son dos fenómenos interdependientes. No es que el crecimiento de las ciudades coincidiese con la revolución industrial, es que esta sólo es posible si la población está dedicada por entero al trabajo en la fábrica, sin posibilidad de regresar a los trabajos del campo ni a producir bienes en el domicilio.
La creación de ciudades, y de un centro de negocios dentro de ellas, ha provocado fuertes diferencias del precio del suelo según su localización concreta. La pretensión de obtener el máximo beneficio por determinado solar ha provocado la especulación urbana, que tiene como consecuencia la expulsión del centro urbano de las clases y actividades menos adineradas, y su congestión. La especulación actúa como un factor de crecimiento del precio del suelo desmesurado, que hace muy difícil el acceso al mismo a la mayor parte de la población. Curiosamente el precio del suelo no depende de la oferta total, si no de la disponible y de la especulación. Es paradigmático el caso de España, donde se liberalizó la oferta de suelo urbanizable. Se consideraba urbanizable todo el suelo, a no ser que expresamente se dijera que no lo era, por ejemplo protegiéndolo con alguna figura ambiental. Desde ese momento, y durante los ocho años que duró el modelo, el precio del suelo, y por lo tanto de la vivienda y los alquileres, subió hasta hacer prácticamente imposible la emancipación de los jóvenes, dado el alto precio que tenían. Quien vendía un solar no lo hacía con precio rústico si no urbano, estuviese localizado donde estuviese.
La liberalización aludida se concreta en la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, que generalizó considerar urbanizable el suelo no expresamente protegido. Esa orientación fue corregida por la Ley 8/2007, de Suelo, y por el Texto Refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, reforzando valoraciones ligadas al estado real y la sostenibilidad. El giro llegó tras un ciclo de encarecimiento inmobiliario hasta 2007 y el inicio de la crisis en 2008, que evidenciaron distorsiones y exclusiones provocadas por la expectativa especulativa.
Este proceso llega a expulsar la función residencial de las ciudades, y aparecen urbanizaciones en los alrededores, creando regiones urbanas muy grandes en las que el transporte se convierte en esencial, y en las que las infraestructuras viarias son vitales, infraestructuras que han de ser cómodas y rápidas, pues de lo contrario expulsar a los habitantes de las ciudades es expulsar a los consumidores y los trabajadores, provocando su colapso económico. Y es aquí donde la planificación urbana entra como factor decisivo de desarrollo. Sin ella no es posible que el conjunto funcione en favor de quien hace la inversión de dinero.
La coordinación del transporte metropolitano ha mostrado eficacia, como prueban el Consorcio Regional de Transportes de Madrid, creado por ley en 1985, y la Autoritat del Transport Metropolità de Barcelona, de 1997. Ambos integran planificación y tarifas, establecen títulos comunes y zonas, y pactan con operadores para ajustar capacidades, frecuencias y conectividad entre modos. Ordenar flujos reduce congestión y sostiene la centralidad sin frenar periferias, mostrando que la movilidad es columna vertebral de la región urbana contemporánea y una herramienta típica de ordenación funcional del área metropolitana.
Tampoco hay que desdeñar lo que de control político-social tiene la planificación urbana, ya que sin ella (calles anchas, parques, iluminación, electricidad, aguas, alcantarillado, etc.) el medio urbano se vuelve demasiado agresivo para la vida cotidiana, y suele aparecer delincuencia y un malestar social que pone en cuestión el orden social existente. En este sentido la planificación urbana tiene el mismo objeto que tomar medidas sociales para paliar las diferencias económicas entre ricos y pobres.
Los planes urbanos están sometidos a evaluación ambiental estratégica exigida por la Directiva 2001/42/CE, transpuesta en España mediante la Ley 9/2006, con participación e informes sectoriales preceptivos. Este marco se consolidó con la Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental, que integra y actualiza procedimientos para planes, programas y proyectos con incidencia territorial. Así, variables ambientales y sociales condicionan desde el inicio trazados, densidades y dotaciones, mitigando externalidades que alimentan malestar y conflicto en barrios y centros urbanos.
Vemos, así, que la planificación urbana no es sólo una cuestión técnica, si no también política y social. Aquí entra la Geografía con toda su metodología. Desde la Geografía no sólo se aportan soluciones técnicas de cómo ordenar la ciudad, si no que se puede poner de relieve cómo interaccionan la economía y los factores sociales, el precio del suelo y la segregación de actividades y funciones de la ciudad. Se emplean de forma sistemática los Sistemas de Información Geográfica, la teledetección y la modelización espacial para analizar accesibilidad, riesgos y escenarios de crecimiento con base empírica. Rige en la UE la Directiva INSPIRE 2007/2/CE, y en España opera la Infraestructura de Datos Espaciales de España, coordinada por el Instituto Geográfico Nacional, garantizando interoperabilidad y trazabilidad. En ocasiones las soluciones que aporta la Geografía no tienen que ver con la remodelación del territorio si no con decisiones políticas que permitan el acceso al espacio urbano de una cantidad de población suficiente para que el conjunto funcione.
Un ejemplo claro de esto sucedió en España con un Plan Hidrológico Nacional. Aprobado por la Ley 10/2001, el plan incluía un trasvase del Ebro hacia el Levante que fue derogado mediante la Ley 11/2005, que modificó el propio Plan. El cambio impulsó desde 2004 el Programa AGUA, que priorizó la desalación y la modernización de regadíos en cuencas receptoras, alineando inversión e implantación con recursos disponibles. Se pretendía hacer un trasvase de agua desde el río Ebro hasta las regiones del levante español donde se concentran las actividades agrícolas de invernadero, muy rentables, y el turismo de masas. Al tiempo se desatendía el asentamiento de actividades agrícolas de invernadero en el entorno del propio Ebro. Se pretendía llevar un recuso donde estaba la inversión en lugar la inversión donde está el recurso. Sólo un cambio de gobierno evitó el despropósito. El agua llega a las regiones del Levante gracias a desaladoras, poniendo la inversión donde está el recurso.
En ocasiones la planificación urbana, que está en manos de los políticos, se hace de espaldas a los criterios geográficos, y no responden más que a necesidades políticas y negocios inmobiliarios. En estos caso es deber de la Geografía el poner de relieve estas cuestiones, dando a conocer entre los ciudadanos las falencias del proyecto.
Así pues, la planificación urbana, como la ordenación del territorio en general, debe de responder a las necesidades de crecimiento económico, por un lado y promover en bienestar de los ciudadanos.